지방자치단체는 지역공동사회를 위해 주민들이 구성한 자치단체이다. 공공성에 근거한 공공기관의 하나로 공동체를 위한 책임과 의무가 있다. 지자체의 지속가능성이란 주민 스스로 구성한 지역단체가 그 책임과 의무를 다하고 있느냐하는 문제와 직결된다. 지역을 위한 주민단체로서 기본기능을 수행하지 못하는 지자체는 지속가능성을 보장받을 수 없다.
한국사회책임네트워크(KSRN)와 토마토CSR연구소가 공동으로 기획하고 현대리서치가 수행한 ‘2016 대한민국 광역자치단체 지속지수’는 경제, 사회, 환경, 재정, 거버넌스의 5개 부문에서 우리나라 광역지자체의 지속가능성을 측정함으로써 각 지자체가 본연의 기능을 얼마나 충실히 수행하고 있는지 알아보고자 했다. 지속가능성 평가틀인 TBL(Tripple Bottom Line) 혹은 ESG(환경, 사회책임, 거버넌스)의 입각해 객관적이고 공정한 평가지표를 구성하는 데 중점을 두었으며, 특히 자료 수집에 공을 들여 193개에 이르는 세부 항목의 3개년치 자료를 포함하는 방대하고 포괄적인 지표체계를 수립했다.
평가 대상은 전국 총 17개 광역자치단체 중 세종특별자치시를 제외한 16개다. 2012년에 출범한 세종특별자치시는 평가시기에 맞는 공개된 자료의 취합이 어려워 이번 평가에서 제외했다.
평가 자료는 통계청, 내고장 알리미, 고용노동부 자료 등 공개 영역에서 수집했다. 각 부문에 해당되는 획득 가능한 자료를 모아 평가에 적합한지 심사해 지표로 선정했다. 2015년 말을 공시 기준시점으로 최근 3개년 자료를 취합해 최근 연도에 가중치(5:3:2)를 두어 평균값을 계산했다. 3개년 자료를 얻을 수 없는 경우, 최근 1~2개년 자료로 대체했다. 평균값은 자료의 성격에 따라 정방향 혹은 역방향으로 순위를 매겨 순위에 따라 점수를 배당했다. 각 지표는 중요성에 따라 가중치를 주었다. 부문별로 합산된 점수는 부문별 점수 분배에 따라 환산해 총점을 구했다. 총점은 1000점이며 부문별 점수는 경제 200점, 사회 250점, 환경 250점, 재정 200점, 거버넌스 100점이다.
경제 부문
생산, 인구, 고용, 배려 등의 하위부문으로 나뉘며, 총 42개의 세부 항목으로 구성된다. ‘생산 부문’은 지역내 총생산(GRDP), 사업체수, 소비자물가 상승률, 가구당 및 개인당 소득과 소비 등을 측정하는 지표를 포함한다. ‘인구 부문’은 인구증가율, 출산율, 남녀성비, 결혼, 사망 등으로 지자체의 인적요소인 ‘주민’의 증감과 분포를 측정했다. ‘고용 부문’은 고용률, 실업률, 이직률 등 경제 활동에 관한 조사이다. ‘배려 부문’은 장애인, 기초생활수급자, 여성 등 사회적 약에 대한 형평성을 평가했다. 경제 부문의 합계 점수는 지속지수 총점의 20%를 차지한다.
사회 부문
총점 1000점 중 1/4인 250점을 구성하는데, 건강, 교육, 복지, 문화, 구난, 안전, 주택의 총 7가지 하위 부문에서 79개 항목을 포함한다. 주민의 생활환경 개선과 복리증진을 담당하는 지방자치단체의 기능적 성과를 측정하고자 했다. ‘건강 부문’에서는 지자체 내 보건소 및 의료기관의 현황과 구성원의 건강 수준을 측정하는 지표를 포함했다. 음주 및 흡연율과 결핵신고 환자수, 영유아 정기예방 접종률 등이다. ‘교육 부문’은 유치원 및 초등학교, 중고등학교의 학생 수와 교원 수 등을 조사했고, 교육투자액 수준도 평가했다. ‘문화 부문’에서는 문화·체육시설, 도서관 현황 및 문화예술 기금을 평가지표로 삼았다. ‘복지 부문’에서는 복지 예산 등 경제적 지원과 장애인 및 노인의 복지시설 현황을 평가했다. ‘구난 부문’은 화재 등 재해 발행 시 응급조치 성과를 측정할 수 있는 지표로 구성했고, ‘안전 부문’은 범죄 및 교통사고 등의 안전사고와 관련한 통계자료로 구성했다. 마지막으로 ‘주택 부문’은 주택보급률과 주택건설실적 등 구성원의 주거환경을 조사했다.
환경 부문
250점이 할당되었고, 폐기물, 수질오염, 산림·녹지, 에너지, 온실가스 및 대기오염과 관련된 총 25개의 세부 항목을 포함하고 있다. 폐기물에 관련된 항목은 폐기물 배출량, 재활용률, 쓰레기 매립률, 건설 폐기물량 등이며 수질오염에 관해서는 상수 및 하수도 보급률, 유수율, 누수율, 급수량 등이다. 산림·녹지에 대한 조사 항목은 개발제한구역과 도시공원 면적 등이고, 전력 판매량, 에너지 소비 현황 등을 측정해 에너지 부문을 구성했다. 온실가스에 관해서는 배출량 및 증감율과 함께 저공해 자동차 관련 조례 정비 현황도 조사했다. 대기오염에 관한 항목으로는 미세먼지 대기 오염도를 선정했다.
재정 부문
총 200점의 점수가 배정됐다. 재정 부문은 자치단체의 행정사무 및 경제적 성과를 보여준다. 지자체는 재산을 소유·관리하고 지방세를 비롯하여 각종 사용료를 징수하고 필요에 따라 지방채를 발행하는 독립적인 경제 단위다. 재정 부문에서는 재정자치, 세입/세출, 재정성과, 부채/채무, 행정운영의 소 부문으로 나누어 여러 가지 항목을 측정했다. 그 중 ‘재정자치 부문’은 지자체의 재정자주도와 재정자립도로 구성했다. ‘세입/세출 부문’은 주민의 세부담액과 세입액 등을 측정했다. ‘재정성과 부문’에서는 통합재정수지비율을 비롯해 여러 가지 성과지표를 넣었다. ‘부채/채무 부문’에서는 부채와 채무 비율을 측정했고, 마지막으로 ‘행정운영 부문’은 지자체의 비용을 측정했다.
거버넌스 부문
‘자치권’을 가진 지자체가 주민공동체로서의 역할을 수행하기 위해 거버넌스 체계가 적합한지 그리고 어떤 성과를 내고 있는지 알아보고자 했다. 거버넌스 부문은 총 22개의 세부항목으로 구성됐고, 조직·행정, 주민참여, 주민참정, 중소기업의 5개 하위 부문으로 나뉜다. 지자체의 조직과 행정 구성이 민주적이고 청렴한지를 판단하는 ‘조직·행정 부문’과 지자체를 구성하는 주민들의 지역사회 참여도를 측정하는 ‘주민참여 부문’, 주민투표율 등을 포함한 ‘주민참정 부문’, 그리고 중소기업에 대한 지자체의 지원 정도를 측정한 ‘중소기업 부문’이다. 거버넌스 부문은 총점의 10%를 차지한다.
토마토CSR연구소의 ‘2016 대한민국 광역자치단체 지속지수’ 평가는 2015년 12월부터 2016년 4월까지 5개월에 걸쳐 수행됐다. 토마토CSR연구소는 곧이어 기초자치단체에 대한 평가결과를 내놓을 예정이며, 앞으로 매년 지방자치단체의 지속가능성을 평가할 계획이다.
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2016 대한민국 광역자치단체 지속지수 평가지표표. 자료/토마토CSR
토마토CSR연구소 신지선 연구위원 jiseon@etomato.com
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