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(대선D-365 권력구조 개편 본격화)전문가·국민 "분권형 대통령제"…권력분산·경계불분명 장단 뚜렷

국회 자체조사 "권한 분산해야" 공감대

2021-03-08 06:00

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[뉴스토마토 한동인 기자] 권력구조 개편에 있어 국민과 전문가를 통틀어 가장 선호받는 정부형태는 '분권형 대통령제'다. 해당 권력구조가 '제왕적 대통령제'의 폐단을 막고 권력을 입법부로 분산시킨다는 장점이 있지만 대통령과 총리 간 권한 배분이 어렵다는 뚜렷한 단점이 거론되고 있다.
 
7일 <뉴스토마토>가 국회의 '개헌 관련 전문가 여론조사'와 '개헌 관련 국민인식 조사'를 분석한 바에 따르면 전문가의 88.3%, 일반국민의 79.8%가 '대통령 권한 분산'에 찬성하는 것으로 나타났다.
 
선호하는 정부형태로는 전문가 집단이 대통령제(48.1%), 혼합형 정부형태(41.7%)를 선호했고 일반국민은 혼합형 정부형태(46.0%), 대통령제(38.2%)를 선호했다. 여기서 혼합형 정부형태는 국민이 뽑는 대통령과 국회가 선출하는 총리가 공동으로 책임지는 이원정부제의 형태를 말한다. 
 
대통령에게 집중된 권한 분산이라는 공통적 인식 아래 대안적 정부형태가 가장 많이 언급되는 것은 결국 분권형 대통령제와 4년 중임·연임제다. 의원내각제의 경우에는 대안적 정부형태로 거론되기는 하지만 전문가는 물론 일반국민의 선호도가 낮은 것으로 나타나고 있다.
 
우선 4년 중임·연임제의 경우 국민 직선을 통해 선출된 국가 지도자인 대통령이 국민 지지를 기반으로 안정적 국정운영을 행할 수 있다는 장점이 있다. 하지만 국민 직선을 통해 의회와 각각 선출되는 과정에서 대통령의 소속정당과 의회 다수당이 같은 현재의 여대야소 국면에서는 대통령에 대한 견제가 줄어들 수 있다는 단점이 존재한다. 여소야대라는 반대의 경우에는 대통령과 의회간 극심한 대립으로 정치적 교착상태에 빠질 수 있다는 현실도 존재한다. 특히 4년 중임제의 경우에는 첫 임기에는 대통령에 대한 책임을 물을 수 있지만 임기 후반에는 레임덕 현상 역시 피할 수 없다는 점이 단점으로 꼽힌다.
 
국민 직선의 대통령과 의회에서 선출하는 총리에게 집행권한을 분산하는 이원정부제 역시 장단점이 공존한다. 우선 대통령에 권한이 집중되는 문제를 해소함으로서 독재의 위험을 원천봉쇄할 수 있다. 다만 집행 권한 분점 과정에서 대통령과 총리간 정치적 책임 소재가 불분명하다. 또 대통령과 총리의 소속정당이 다를 경우 그 갈등은 정치적 교착상태를 야기할 수 있으며, 같을 경우에는 대통령의 권한이 막강해지면서 견제 역시 어려운 측면이 있다.
 
이를 방지하기 위해 외치를 대통령이 맡고 내치를 총리가 맡는 방식이 거론되지만 명확한 구분이 사실상 어려워 그 경계를 설정하기 어렵다. 이원정부제가 원활하게 작동된다면 대통령제와 의회제의 장점이 결합될 수 있지만 그게 아니라면 오히려 두개의 정부형태가 나타나게 될 수 있다.
 
다만 대통령에게 집중되는 권력을 4년 중임·연임제만으로는 해결하기 어려운 만큼 집행권을 대통령과 총리에게 분산시켜 협력정치와 책임정치를 구현해야 한다는 측면에서 분권형 4년 중임·연임제가 대안으로 거론되고 있다. 하지만 집행권 분명화 등 운영 방식에 대해 구체적 논의가 필요하다는 지적이 나온다.
 
문재인 대통령이 지난해 10월 서울 여의도 국회 의장 접견실에서 2021년도 예산안 시정연설을 하기 전 박병석 국회의장과 환담을 하고 있다. 사진/뉴시스
 
한편 해당 여론조사는 2017년 당시 정세균 국회의장실이 7월 12~13일 한국리서치에 의뢰해 실시한 국민인식 조사와 '국회 휴먼네트워크'에 등록된 전문가 1만6841명(응답자 3396명, 응답률 20.2%)을 대상으로 설문조사를 실시해 도출한 결과다. 해당 여론조사는 이후 민간에서 진행된 개헌 관련 설문조사 응답과 큰 차이를 보이지 않는다.
 
한동인 기자 bbhan@etomato.com
 
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